VUCA vs. FLUX: ¿Por qué el Estado peruano necesita estrategias líquidas y no documentos rígidos?
CEGESEN | Investigación y análisis estratégico
Autor: Coronel EP (r) Omar Gonzalo Noriega Ramírez
Maestro en Estudios Estratégicos | Consultor Senior | Investigador Asociado del CEGESEN
¿Está preparado el Estado peruano para responder a crisis que evolucionan más rápidamente que sus propios mecanismos de decisión?
Esta interrogante constituye el punto de partida del artículo «VUCA vs. FLUX: Por qué el Estado peruano necesita estrategias líquidas, no documentos rígidos», elaborado por el Coronel EP (r) Omar Gonzalo Noriega Ramírez, investigador del Centro de Estudios Geopolíticos y de Seguridad Nacional (CEGESEN).
El autor examina las limitaciones de la arquitectura institucional del Estado peruano frente a un entorno caracterizado por la volatilidad, incertidumbre, complejidad y ambigüedad (VUCA). Sostiene que la rigidez normativa, la fragmentación sectorial y los prolongados procedimientos de actualización de los instrumentos de gestión dificultan la anticipación y respuesta oportuna ante crisis sociales, sanitarias, climáticas y de seguridad.
Como alternativa, propone desarrollar capacidades institucionales basadas en el paradigma FLUX (Fast, Liquid, Uncharted y eXperiential), orientadas a fortalecer la rapidez de respuesta, la adaptabilidad organizacional, la toma de decisiones en escenarios inéditos y el aprendizaje mediante la experimentación.
El artículo plantea una transformación de la gestión estratégica del Estado sustentada en tres dimensiones fundamentales:
- Diferenciar las políticas públicas, las estrategias y el planeamiento, estableciendo instrumentos con funciones y horizontes de actualización específicos.
- Fortalecer la arquitectura estratégica de los ministerios, mediante instancias especializadas en formulación de estrategias, prospectiva y coordinación interinstitucional.
- Institucionalizar mecanismos de coordinación multisectorial con capacidad efectiva de decisión, acompañados de sistemas de información oportunos, evaluación de resultados y aprendizaje organizacional.
Para fundamentar su propuesta, el autor recurre a planteamientos de Henry Mintzberg, Stafford Beer y Roger Martin, vinculando la teoría de la estrategia y de los sistemas organizacionales con los desafíos concretos de la administración pública peruana.
Este trabajo contribuye al debate sobre la modernización del Estado, la gobernanza estratégica y la necesidad de construir instituciones capaces de anticipar riesgos, adaptarse a escenarios cambiantes y generar respuestas públicas más oportunas y eficaces.
Desde el CEGESEN promovemos la investigación, el análisis crítico y la formulación de propuestas orientadas al fortalecimiento de las capacidades del Estado, la seguridad nacional y el desarrollo del Perú.
Lea a continuación el artículo completo.
VUCA vs. FLUX: Por qué el Estado peruano necesita estrategias líquidas, no documentos rígidos
El paradigma FLUX como arquitectura de respuesta al caos
El Perú enfrenta un entorno VUCA —siglas en inglés de Volatility, Uncertainty, Complexity and Ambiguity— extremo: volatilidad climática, incertidumbre social (protestas impredecibles y violencia criminal), complejidad institucional (descentralización fallida) y ambigüedad normativa (marcos legales contradictorios). Mientras tanto, el Estado responde con instrumentos diseñados para un mundo estable: Políticas Nacionales que requieren todo un protocolo para modificarse, planes multianuales que se viabilizan sin orden ni prioridad y organigramas ministeriales que fragmentan problemas sistémicos en silos burocráticos.
El resultado es predecible: cuando las torrenteras de Arequipa se desbordan, cuando el dengue se dispara en Piura, cuando el conflicto social estalla en Puno, el Estado llega tarde, sin coordinación y con soluciones genéricas. No porque falten recursos o talento, sino porque la arquitectura institucional está diseñada para resolver problemas del siglo XX en un entorno del siglo XXI.
La respuesta requiere una transformación paradigmática: adoptar capacidades FLUX —siglas en inglés de Fast, Liquid, Uncharted, eXperiential— que equiparen la velocidad de la gestión con la velocidad del caos. Lo anterior, aunque pareciera una simple metáfora importada, en la práctica se constituye en una necesidad existencial para un Estado que enfrenta crisis que cobran vidas.
- Volatilidad vs. FAST: La trampa del Decreto Supremo
La volatilidad del entorno peruano no es excepcional sino una condición estructural. Fenómenos naturales como el Niño Costero golpean cada 3-7 años. Las protestas sociales estallan en ciclos predecibles vinculados a la desconexión entre el crecimiento macroeconómico y la realidad micro de las cuencas sociales así como la persistente desigualdad en el acceso a servicios básicos en las regiones. A las variables internas debemos agregar que los precios de los commodities que sostienen el presupuesto público oscilan por factores exógenos. En este contexto, el sistema institucional persiste en tratar estas fluctuaciones como anomalías, no como condición permanente.
El problema se materializa en la rigidez normativa de las Políticas Nacionales que, lo que es peor, han capturado en su proceso de formulación a la estrategia (Etapa 5). Modificar un lineamiento de la estrategia ante una crisis sanitaria, climática o social requeriría, en su versión corta, un procedimiento que implica: innumerables interacciones con el CEPLAN, consultas interministeriales, visto legales y aprobación en Consejo de Ministros con la respectiva publicación en El Peruano del decreto supremo correspondiente, tomando entre seis y dieciocho meses (en el mejor de los casos). El resultado: los Ministerios apelan a las leyes orgánicas que les autorizan a formular estrategias, duplicando a la existente en la política, o a formular planes que obviamente se hacen sin la estrategia actualizada que los ilumine. La inflexibilidad normativa convierte a la política y a su prisionera la estrategia en un ancla, no en una brújula.
La capacidad FAST no se trata de improvisación sino de velocidad institucionalizada. Las Estrategias Nacionales de Intervención (ENI) que propongo en otros trabajos operacionalizan este principio: instrumentos técnicos de alto nivel, actualizables mediante Resolución Ministerial, con criterios objetivos de priorización (densidad poblacional, recurrencia histórica, daños potenciales) que permiten reorientar recursos en tiempo real sin paralizar el aparato burocrático.
- Incertidumbre vs. EXPERIENTIAL: El fin del Especialista en el Pasado
La incertidumbre convierte los datos históricos en guías poco confiables. El ciclo metodológico del CEPLAN inicia con análisis de la situación actual basado en información histórica. Pero cuando el contexto cambia radicalmente —como ocurrió con COVID-19, que redefinió patrones de movilidad, empleo y salud mental en meses— la información con la que se formuló la política (que incluye a la estrategia) se vuelve obsoleta obligando a una actualización que, como ya vimos, toma un plazo de tiempo inaplicable debido a la urgencia del problema.
Al respecto, Henry Mintzberg nos advertía que la estrategia emergente no es el resultado de un proceso de planificación rígido, sino el fruto de un proceso continuo de aprendizaje y diseño. La capacidad EXPERIENTIAL materializa este principio: estructuras que aprenden experimentando a través de la síntesis, no solo del análisis. Para ello se requieren tres cambios institucionales:
Primero, crear Direcciones Generales de Estrategia con capacidades de prospectiva e inteligencia. Como señalo en mi propuesta de arquitectura institucional, las DD.GG. de Estrategia deben incluir entes que alineen el análisis prospectivo (escenarios futuros) con la inteligencia operativa (qué está pasando ahora en territorio). Esto rompe la tiranía del especialista en el pasado que solo sabe leer cuadros o matrices de lo que ya ocurrió y permite contar con un elemento de línea que se encargue de la coordinación interministerial para el diseño de la estrategia.
Segundo, pilotos rápidos con evaluación rigurosa. Separada la Política de la Estrategia, las DD.GG. deben diseñar tres modelos distintos de Estrategia Nacional de Intervención (ENI) en tres regiones (costa, sierra, selva), medir resultados cada trimestre y escalar el que funcione. Esto no es improvisación; es el método científico aplicado a la gestión pública.
Tercero, tolerancia institucional al fracaso productivo. Si un piloto de intervención educativa en Huancavelica no funciona, el aprendizaje es valioso. Sin embargo, el sistema actual penaliza el ensayo como irregularidad administrativa. El resultado es que el Estado deja de aprender, pues nadie experimenta y, por temor al riesgo, todos replican modelos obsoletos.
III. Complejidad vs. LIQUID: El ministerio como sistema viable
La complejidad significa que los problemas públicos son sistémicos, no sectoriales. El dengue no es solo un problema del Ministerio de Salud; requiere saneamiento (Vivienda), educación preventiva (Educación) y manejo de desechos (Ambiente). Sin embargo, la estructura ministerial fragmenta este problema en cuatro silos burocráticos que no se coordinan hasta que la crisis ha estallado.
En esta línea, Stafford Beer propuso el Modelo de Sistemas Viables para resolver precisamente esta problemática. Un sistema viable requiere cinco funciones esenciales: Operación (Sistema 1), Coordinación (Sistema 2), Control (Sistema 3), Inteligencia y Estrategia (Sistema 4) y Políticas e Identidad (Sistema 5). La clave está en que el Sistema 4 no puede estar atrapado dentro del Sistema 5 —la estrategia no puede estar subordinada a la rigidez temporal de la política— sino que debe tener autonomía para coordinar respuestas sistémicas en tiempo real.
La capacidad LIQUID se materializaría de la siguiente manera:
Primero, mecanismos de coordinación horizontal. Los ministerios actuales operan verticalmente (del ministro hacia abajo) pero muy ineficazmente de manera horizontal (entre sectores). Una estructura LIQUID requiere instancias formales de coordinación multisectorial a nivel de viceministros con capacidad real de decisión. Las Direcciones Generales también deben coordinar para cumplir el rol de brazo coordinador en los temas de su responsabilidad.
Segundo, flujos de información y variedad requerida. Aplicando la Ley de Ashby, Stafford Beer advirtió que la viabilidad de un sistema depende de su capacidad para igualar la variedad (complejidad y velocidad) de su entorno. Si el procesamiento de información es más lento que el avance del problema, es decir, si un dato sobre un brote de dengue en Piura tarda dos semanas en ser procesado por el Ministerio de Salud en Lima, la realidad ya derrotó a la institución y el sistema colapsa. Las DD.GG. de Estrategia que se propone no pueden operar con archivos estáticos; requieren tableros de control con información en tiempo real e interconectada que permitan detectar señales tempranas antes de que el problema escale a una crisis inmanejable.
Tercero, autonomía operativa con alineamiento estratégico. Las unidades ejecutoras (presupuesto e inversiones) deben tener margen de maniobra para adaptar intervenciones al contexto local, pero dentro de criterios estratégicos claros. Un hospital en Loreto no puede aplicar los mismos protocolos que uno en Lima, pero ambos deben estar alineados con la Estrategia Nacional de Intervención. Si la estructura es rígida, se quiebra bajo presión; si es líquida, se adapta a la forma del problema.
- Ambigüedad vs. UNCHARTED: Diseñar victorias en la niebla
La ambigüedad ocurre cuando los manuales de gestión pública no tienen la respuesta porque el problema no tiene precedente. ¿Cómo gestionar el riesgo de colapso glaciar en Huaraz cuando nunca hubo una laguna con ese nivel de peligro? ¿Cómo diseñar políticas de reinserción para migrantes venezolanos cuando el fenómeno es inédito en escala? ¿Cómo responder a protestas sociales que exigen cambio de sistema cuando ese pedido no calza en ningún lineamiento de política existente?
El sistema actual responde a la ambigüedad con parálisis. Cualquier problema sin precedente no calza en los instrumentos existentes, por lo que se espera a que se convierta en crisis para declarar emergencia e improvisar. La gestión se hace por pánico, no por diseño.
La capacidad UNCHARTED requiere líderes arquitectos que diseñen victorias específicas en territorio no mapeado. Roger Martin, en Playing to Win, insiste en que la verdadera estrategia es una cascada de elecciones integradas: dónde jugar, cómo ganar, qué capacidades desarrollar, qué sistemas implementar y qué métricas usar.
Un ejemplo concreto: ante la ambigüedad del riesgo glaciar en Huaraz, un verdadero lineamiento de estrategia UNCHARTED establecería: Priorizar monitoreo continuo con sensores IoT en lagunas con más de 50 millones de metros cúbicos y población expuesta a menos de 20 km. Criterio de intervención: activar evacuación preventiva cuando sensores detecten variación de volumen mayor a 5% en 48 horas. Responsable: CENEPRED en coordinación con INAIGEM. Presupuesto: S/ 80 millones anuales de canon minero de Áncash.
Eso es navegar en territorio UNCHARTED: sin precedente exacto, pero con intención clara de ganar (proteger vidas) y arquitectura de decisión específica (qué monitorear, cuándo activar, quién ejecuta, con qué recursos). El sistema actual no está diseñado para generar ese tipo de lineamientos estratégicos porque la política ha absorbido a la estrategia limitando la misma a una estable lista de buenos deseos (lineamientos) y porque confunde planificar (organizar lo conocido) con hacer estrategia (diseñar victorias en lo desconocido). Institucionalizar adecuadamente esta capacidad exige una reingeniería estructural en el aparato estatal.
- De VUCA a FLUX: La arquitectura institucional necesaria
Adoptar capacidades FLUX no requiere una revolución constitucional, sino una reingeniería institucional específica en tres dimensiones:
Primera dimensión: Separar Políticas, Estrategias y Planeamiento. Como argumento en mi propuesta sobre confusión conceptual, sostengo que el CEPLAN ha fusionado Política y Estrategia en un solo instrumento (atrapando también el Planeamiento). Clarificando las cosas diremos en primer término que las Políticas Nacionales (Sistema 5 de Beer) deben definir QUÉ es prioritario y POR QUÉ, con estabilidad temporal de 5 a 10 años, responsables los Ministerios con acompañamiento del CEPLAN. En segundo lugar, las Estrategias Nacionales de Intervención (Sistema 4) que deben diseñar CÓMO ganar con agilidad de actualización mediante RM, responsables los Ministerios con verificación de alineamiento por parte del CEPLAN modificables según la necesidad o evolución de la situación problemática.
Adicionalmente, aun cuando ya se hace en atención a las leyes que regulan los diferentes sistemas funcionales, se debe continuar formulando Planes Nacionales para cada Estrategia en los cuales se establecen las responsabilidades multisectoriales, manteniendo el PESEM y PEI para viabilizar sectorialmente al anterior. Para ello se debe considerar la modificación del artículo del Decreto Supremo N° 029-2018-PCM, que regula las Políticas Nacionales, que establece que no se requieren planes de implementación o ejecución distintos a los establecidos en el Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico. Esta reforma normativa —que complementa y desarrolla con mayor detalle el artículo «El Nudo Gordiano de la Gestión Pública Peruana»— es la condición habilitante sin la cual las capacidades FLUX aquí propuestas no podrían institucionalizarse.
Segunda dimensión: Estandarizar arquitectura ministerial. Al revisar los 19 ministerios, solo nueve cuentan con Direcciones Generales de Políticas, de ellos, solo MINCETUR y MINAM tienen Direcciones Generales de Estrategias separadas de las de Políticas, mientras que MINDEF y MIDIS las integran en una sola Dirección General. Esta heterogeneidad, sin un criterio orientador claro, impide el desarrollo de capacidades FLUX sistémicas.
Solución: mediante Decreto Supremo del PCM, estandarizar que TODOS los ministerios tengan DG de Políticas para cada sector (para el qué) y DG de Estrategias para cada sector (para el cómo, incluyendo la ENI y el Plan Nacional). Establecer como entes de coordinación entre el CEPLAN y los Ministerios a las DD.GG. de Políticas, DD.GG. de Estrategia y las Oficinas de Planeamiento y Presupuesto, cada una en su ámbito de responsabilidad.
Tercera dimensión: Crear mecanismos de coordinación horizontal con poder real. No más comisiones multisectoriales que producen actas sin consecuencia y a las que asisten personas sin capacidad de decisión. Crear Programas Especiales Temáticos (GRD, Salud, Seguridad) liderados por expertos en cada tema, con representación ministerial a nivel de viceministros, con una categoría presupuestal específica, con capacidad de reasignar presupuesto entre sectores y con responsabilidad de rendición de cuentas semestral ante el Congreso. Esto materializa la coordinación (Sistema 2 de Beer) con poder real.
La inversión necesaria, además de presupuestaria, es política: requiere que la Presidencia del Consejo de Ministros impulse esta reingeniería frente a la inercia burocrática de algunos ministerios.
Conclusión: Estrategias líquidas para tiempos turbulentos
El Perú no puede seguir enfrentando un entorno VUCA con instrumentos diseñados para un mundo SPOD —siglas en inglés de Steady, Predictable, Ordinary, Definite (estable, predecible, ordinario, definido)—. La obsesión por la rigidez —Políticas Nacionales que parecen monumentos burocráticos, estrategias absorbidas por la política que permanecen imperturbables ante los cambios abruptos, planes multianuales que se formulan sin el norte que una estrategia actualizada debería definir, organigramas ministeriales que fragmentan problemas sistémicos y que no incluyen entes para hacer políticas, estrategias y planes de manera diferenciada— no es más que la arquitectura del fracaso institucionalizado.
La transformación hacia capacidades FLUX no es una importación acrítica de la jerga corporativa. Es la aplicación rigurosa de tres décadas de teoría organizacional (Mintzberg, Martin, Beer) a un problema peruano concreto: cómo construir un Estado que aprenda tan rápido como cambia el entorno en el que se desenvuelve, que coordine tan ágilmente como se interconectan los problemas, y que diseñe victorias específicas incluso cuando navega en territorio no mapeado.
La estrategia es un proceso continuo de elecciones integradas bajo presión. Es hora de que el Estado peruano empiece a diseñar arquitecturas (capacidades, sistemas y métricas) de respuesta que salven vidas, anticipen crisis y generen confianza ciudadana mediante resultados tangibles.
La rigidez institucional nos vuelve vulnerables: el caos no espera que el Estado se organice. Debemos ponernos en acción: separar políticas de estrategias, formular planes con dirección clara, estandarizar arquitecturas ministeriales viables, crear mecanismos de coordinación con poder real (whole of government) y tolerar el aprendizaje experimental; solo así evitaremos que la próxima crisis nos demuestre, una vez más, que nuestra indecisión tiene un costo medible en vidas humanas.
Omar Gonzalo Noriega Ramírez. Coronel EP (R). Maestro en Estudios Estratégicos. Consultor Senior. Investigador Asociado – Centro de Estudios Geopolíticos y de Seguridad Nacional (CEGESEN).
Nota editorial: Las opiniones, interpretaciones y propuestas formuladas en el artículo corresponden a su autor y no constituyen necesariamente una posición institucional del CEGESEN.